15. August 2011

Hilfen zur Erziehung: “Gewährleistungsverpflichtung” statt Rechtsanspruch?

von Joachim Bischoff und Bernhard Müller

Zu den großen Positionen des Hamburger Haushalts gehören die gesetzlichen Sozialleistungen. Mit 2,2 Mrd. Euro entfallen auf sie etwa 21% der bereinigten Betriebsausgaben des Hamburger Haushalts in 2011. Mit 1,3 rd. Euro stellt die Sozialhilfe den größten Ausgabenposten dar. 500 Mio. Euro werden für die Kindertagesbetreuung, 51 Mio. Euro für Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz und 266 Mio. Euro für die Hilfen zur Erziehung, Inobhubnahmen und sonstige Einzelfallhilfen nach dem SGB VIII ausgegeben.

Im Rahmen seiner Konsolidierungspolitik plant der Senat nun offenbar eine radikale Umkehr bei einer der wichtigsten Aufgaben der Sozialpolitik, den Hilfen zur Erziehung. Nach Angaben der Grünen wollen die sozialdemokratischen Bundesländer den Rechtsanspruch auf Hilfen zur Erziehung aus Kostengründen abschaffen und ihn durch eine Gewährleistungsverpflichtung ersetzen. Dies geht aus einem Vorschlag zur Reform der Sozialgesetzgebung hervor, der auf einer Staatssekretärssitzung der SPD-geführten Länder vorgestellt wurde.

Begründung: Die “Ausgestaltung des Hilfeangebots als individueller Rechtsanspruch und die starke Stellung freier Träger” machten das System “immer teurer”. Die zusätzlichen Mittel hätten nicht zu einer Situationsverbesserung der betroffenen Kinder und Jugendlichen geführt. Die bisherige Angebotsform – eine Betreuung durch Sozialpädagogen in den Familien – würde “in sehr vielen Fällen ins Leere” laufen.

Der Lösungsvorschlag der SPD-Sozialpolitiker: Der Rechtsanspruch auf Hilfe soll bestehen bleiben, aber durch eine “Gewährleistungsverpflichtung” erbracht werden. Statt personalintensiver individueller Hilfe soll verstärkt auf ein “infrastrukturelles Angebot” in Schulen, Kitas und Jugendzentren gesetzt werden. So wurden in Hamburg inzwischen mit fünf von sieben Bezirken Verträge zur Umsetzung alternativer, günstigerer Angebote abgeschlossen. Sie sehen vor, dass der Senat den Bezirken zusätzlich Geld für “sozialräumliche Angebote” wie Mütter-Kind-Zentren zuweist und die Bezirke sich im Gegenzug verpflichten, ihre HZE-Ausgaben zu senken. 16 Mio. Euro dürfen die Bezirke dieses Jahr zusätzlich ausgeben. Die Etatansätze für die Hilfen zur Erziehung sind bewusst noch nicht gesenkt worden, weil es sich um gesetzliche Ansprüche handelt und ein Rückgang erst zu erwarten ist, wenn die alternativen Angebote wirken.

Zudem soll der starke Anstieg der Heimunterbringung (die “teuerste Angebotsform”) schrittweise durch kostengünstige und fachlich sinnvollere Lösungen ersetzt werden. Unter der Federführung Hamburgs soll dem Papier zufolge nun eine Arbeitsgruppe der SPD-geführten Bundesländer bis zum Herbst entsprechende Vorschläge – etwa Eckpunkte für eine Gesetzesnovelle – erarbeiten.

Zu den Hilfen zur Erziehung zählen Maßnahmen, wie die ambulante Einzelfallbetreuung, die sozialpädagogische Einzelbetreuung oder die stationäre Unterbringung in Heimen und Jugendwohnungen. In den letzten 10 Jahren stiegen Fallzahl und Kosten in Hamburg stetig an. So schlägt die Heimerziehung mit 3.976 Euro pro Monat und Kind zu Buche. Die Kosten für betreutes Wohnen liegen bei 1.524 Euro pro Person und Monat gestiegen. Und für die “intensive sozialpädagogische Betreuung” werden pro Fall und Monat 2.677 Euro ausgegeben.

Wurden im Jahr 2005 noch knapp 140 Mio. Euro für diese Hilfen zur Erziehung aufgebracht, werden es in diesem Jahr voraussichtlich rund 233 Mio. Euro sein. Bundesweit wurden 2009 rund sieben Mrd. Euro für Hilfen zur Erziehung ausgegeben. Davon profitierten 810.000 Kinder und Jugendliche. Etwa 3,9 Mrd. Euro entfielen auf die Unterbringung junger Menschen außerhalb des Elternhauses in Vollzeitpflege, Heimerziehung oder in anderer betreuter Wohnform. Die Ausgaben für sozialpädagogische Familienhilfe betrugen rund 679 Mio. Euro.

In diesem starken Anstieg der Ausgaben für Hilfen zur Erziehung in Deutschland wie Hamburg reflektiert sich die wachsende Not vieler Familien. Veränderte Lebensformen, die Prekarisierung der Arbeitsverhältnisse, eine zunehmende Verarmung und der Abbau der sozialen Infrastruktur (etwa Schließung von Schwimmbädern, Bücherhallen, Schulen etc.) haben dazu geführt, dass viele Familien nicht mehr in der Lage sind, ihre Kinder angemessen zu betreuen und ihnen eine Perspektive zu geben. Dies betrifft insbesondere die Familien, in denen die Eltern arm und/oder prekär beschäftigt sind. Ihre Zahl ist in den letzten 20 Jahren deutlich angewachsen[1]. Wir finden diese Familien zudem sozial-räumlich konzentriert in bestimmten Gebieten der Stadt.

So waren Ende 2009 in Hamburg ca. 233.000 Menschen auf Sozialleistungen angewiesen, das waren 13% der Bevölkerung. Der überwiegende Teil (196.000) bezog Arbeitslosengeld II und Sozialgeld (Hartz IV), hinzu kamen 27.500 BezieherInnen von Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung sowie 3.100 EmpfängerInnen von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt (Sozialhilfe) außerhalb von Einrichtungen. 7.000 Menschen erhielten Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz. In 16 Hamburger Stadtteilen waren mindestens 18% der Bevölkerung auf staatliche Transferzahlungen angewiesen. In diesen Quartieren gibt es auch meist einen überdurchschnittlich hohen Anteil von MigrantInnen sowie einen Wohnungsbestand mit vergleichsweise hohem Anteil an Sozialwohnungen.

Besonders von Armut betroffen sind vor allem die Kinder. 26% aller Hamburger Kinder unter sieben Jahren lebte Ende 2009 vom Sozialgeld. Auch hier zeigt sich wieder die typisch räumlich-soziale Konzentration. So sind im Bezirk Mitte 43,6% der Kinder unter sieben Jahren von Armut betroffen. In Stadtteilen wie Billstedt und Wilhelmsburg liegen diese Anteile bei 50-60%. In der besonderen Betroffenheit von Kindern und Jugendlichen in den Armutsquartieren (Armutsgefährdungsquote: 26,1%) kommt die besonders schwierige Situation der dort lebenden Familien und Alleinerziehenden zum Ausdruck. So liegt die Armutsgefährdungsquote (gemessen am Landesmedian) bei Familien von drei oder mehr Kindern bei 40,7%. Bei alleinerziehenden Müttern waren es 2009 sogar 44,8%.

Bei den jungen Heranwachsenden ist die Situation nur wenig besser. So lebten im April 2011 12,8% der 15-24jährigen HamburgerInnen in einer SGB II-Bedarfsgemeinschaft. 12,6% der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten dieser Altersgruppe waren ohne Arbeit.

Angesichts dieses sozialen Hintergrunds ist es deshalb politisch nicht verantwortbar, soziale Bedürfnisse und Anforderungen durch das Kippen von Rechtsansprüchen zulasten der Betroffenen kostenmäßig begrenzen zu wollen. Selbstverständlich macht es Sinn im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe durch den Ausbau von sozialräumlichen Angeboten – vor allem vor dem Hintergrund des Kahlschlags der letzten 20 Jahre – ein Netz für die Kinder und Jugendlichen und ihre Eltern zu knüpfen, das ihnen hilft, mit ihrer schwierigen Situation fertig zu werden. Gleichzeitig muss aber der Rechtsanspruch auf Hilfen zur Erziehung erhalten bleiben, weil in vielen Fällen die bisherigen Interventionsformen angemessen und hilfreich sind.

Für eine grundlegende Verbesserung der Lebenssituation dieser Familien bedarf es über die Familien- und Jugendhilfe hinaus weitergehender Maßnahmen und Initiativen. Dazu gehören verbesserte Angebote der Kinderbetreuung, der schulischen und beruflichen Bildung, aber auch und nicht zuletzt bezahlbarer Wohnraum. Für Eltern wie Kinder geht es zudem um gezielte Maßnahmen der beruflichen Qualifikation und Arbeitsplatzangebote, um aus dem Teufelskreis der Armut ausbrechen zu können. Wichtig vor allem auch, dass den Alleinerziehenden durch entsprechende öffentliche Angebote (von der Kinderbetreuung bis zu [Teilzeit-] Beschäftigung) die gesellschaftliche Unterstützung gewährt wird, die sie brauchen.

Das alles kostet Geld und die Haushaltslage ist mehr als angespannt. Unter dem Blickwinkel einer “Ökonomie des ganzen Hauses” ist das kurzatmige Sparen im Sozialetat allerdings mehr als kontraproduktiv. Kosten, die hier gespart werden, fallen dann anderswo an – bei den folgenden Generationen oder aber auch in späteren Entwicklungsperioden der Betroffenen. Zudem mahnen die aktuellen Ereignisse in Großbritannien, welche Folgen Perspektivlosigkeit und ausbleibende staatliche Hilfen zeitigen können.


[1] Vgl. zur sozialen Lage in Hamburg die Beiträge in: Gerd Pohl/Klaus Wichers (Hrsg.): Armes Reiches Hamburg. Metropole zwischen Wohlstand und Armut, Hamburg (im Erscheinen)